[요약내용]

국유지 무단 지장물 보상, 건축물·담장·가건물은 언제 보상받을 수 있을까

공익사업에 편입되는 건축물, 공작물, 토지에 정착한 물건은 원칙적으로 이전비 보상 대상이 될 수 있습니다.

공익사업에 편입되는 건축물, 공작물, 토지에 정착한 물건은 원칙적으로 이전비 보상 대상이 될 수 있습니다.

건축물은 구조, 이용상태, 면적, 내구연한, 이전 가능성 등을 종합해 평가합니다.

국유지 위 지장물이라고 해서 곧바로 보상에서 제외되는 것은 아니지만, 무단 설치 여부와 관계법령 위반 정도가 중요합니다.

공익사업과 무관하게 이미 철거·이전 조치가 진행 중인 불법 시설은 보상대상으로 보기 어렵습니다.

최종 판단은 해당 지장물의 설치 경위, 사용권한, 위법성, 철거명령 여부, 사실관계 조사에 따라 달라집니다.

물건의 보상(건축물)

(2020 중토위 업무편람 중)

공익사업 현장에서 토지만큼 자주 문제가 되는 것이 지장물이다. 땅 위에 세워진 건축물, 담장, 석축, 우물, 가건물처럼 현장에는 서류 한 장으로 설명하기 어려운 물건들이 남아 있는 경우가 많다.

특히 그 물건이 국유지 위에 있고, 사용허가나 수익허가 없이 설치되어 있다면 이야기는 더 복잡해진다. “내가 설치한 물건인데 보상을 받을 수 있는지”, “무단 설치라면 전부 보상에서 제외되는지”가 바로 쟁점이 된다.

지장물 보상은 원칙적으로 이전에 필요한 비용을 보는 구조지만, 관계법령 위반이나 기존 철거 절차가 있으면 보상대상에서 제외될 수 있다.

건축물 보상은 물건의 상태와 이전 가능성부터 본다

건축물 보상은 단순히 건물이 있느냐 없느냐로만 판단하지 않는다. 담장, 우물 같은 부대시설을 포함해 구조, 이용상태, 면적, 내구연한, 유용성, 이전 가능성, 그 밖의 가치형성 요인을 종합적으로 본다.

건축물의 가액은 원칙적으로 원가법으로 보상평가한다. 다만 주거용 건축물의 경우 거래사례비교법으로 평가한 금액이 원가법보다 큰 경우에는 거래사례비교법을 적용할 수 있고, 집합건물의 구분소유권 대상이 되는 건물도 거래사례비교법으로 평가한다.

주거용 건축물을 거래사례비교법으로 평가할 때는 공익사업으로 이주대책을 수립하거나 주택입주권 등을 주는 데 따른 가격상승분, 개발제한구역 안에서 이전이 허용되면서 생기는 가격상승분은 제외하고 평가한다.

가액으로 보상한 건축물의 철거비용은 원칙적으로 사업시행자가 부담한다. 다만 건축물 소유자가 해당 건축물의 구성부분을 사용하거나 처분하기 위해 직접 철거하는 경우라면 소유자가 부담하는 구조가 될 수 있다.

국유지 위에 있다는 이유만으로 곧바로 끝나는 문제는 아니다

국유지나 시유지 위에 건축물이 있다는 사실만으로 보상 여부가 자동으로 결정되지는 않는다. 건축물이 국·공유지 위에 있더라도, 주거용 건축물이라면 거래사례비교법으로 평가할 수 있는 경우가 있다.

토지보상법 시행규칙 제33조는 건축물의 평가방법을 정하면서, 건축물이 국유지 위에 있는지 사유지 위에 있는지에 따라 보상 여부를 달리한다고 명확히 나누고 있지는 않다. 그래서 공익사업 때문에 해당 건축물의 이전이나 철거가 이루어지는 경우라면 토지 소유자가 국가인지 개인인지와 별개로 보상대상 여부를 검토하게 된다.

다만 여기에는 중요한 단서가 붙는다. 국유지 위에 사용 또는 수익허가를 받지 않고 무단으로 설치된 석축, 담장, 가건물 같은 지장물이라면 관계법령 위반 여부와 기존 철거 조치 여부를 함께 봐야 한다.

국유지 위 지장물은 “있으니 보상”이 아니라, 공익사업으로 손실이 발생한 것인지부터 따져야 한다.

무단 설치 지장물도 원칙과 예외를 나눠 봐야 한다

국토교통부 회신은 이 부분을 비교적 분명하게 설명한다. 토지보상법 제75조제1항에 따르면 건축물, 입목, 공작물, 그 밖에 토지에 정착한 물건은 이전에 필요한 비용으로 보상하여야 한다. 공작물 등에 대해서는 같은 법 시행규칙 제33조부터 제36조까지의 규정에 따라 보상한다.

여기까지만 보면 국유지 위 석축이나 담장, 가건물도 공작물 또는 토지에 정착한 물건으로 보상 논의가 가능해 보인다. 실제로 지장물 보상은 물건 자체의 존재와 이전 필요성을 중심으로 출발한다.

하지만 관계법령에서 보상에 관하여 제한을 둔 경우, 또는 공익사업과 관계없이 이미 관계법령 위반으로 이전·철거 등의 조치가 진행되고 있는 경우라면 다르다. 이때는 해당 공익사업 때문에 새롭게 손실이 발생했다고 보기 어렵기 때문이다.

공익사업이 없었더라도 철거될 물건이었다면, 그 철거를 공익사업으로 인한 손실이라고 보기 어렵다.

국유지 무단 지장물에서 먼저 확인할 부분

사용허가나 수익허가가 있었는지, 설치 시점이 언제인지, 건축물인지 공작물인지, 이미 철거명령이나 원상회복 조치가 진행 중인지, 관계법령에서 보상을 제한하고 있는지를 먼저 봐야 한다. 같은 담장이나 가건물이라도 사실관계에 따라 판단이 달라질 수 있다.

토지보상법 제75조(건축물등 물건에 대한 보상)

① 건축물, 입목, 공작물 기타 토지에 정착한 물건에 대하여는 이전에 필요한 비용으로 보상하여야 한다.

토지보상법 시행규칙 제33조(건축물의 평가)

① 건축물은 그 구조, 이용상태, 면적, 내구연한, 유용성 및 이전가능성, 그 밖에 가격형성에 관련되는 여러 요인을 종합적으로 고려하여 평가한다.

② 건축물의 가격은 원가법으로 평가한다.

다만, 주거용 건축물에 있어서는 거래사례비교법에 의하여 평가한 금액이 원가법에 의하여 평가한 금액보다 큰 경우와 집합건물의 구분소유권 대상이 되는 건물의 가격은 거래사례비교법으로 평가한다.

무허가 건축물은 전부 배제되는 것이 아니라 위법성의 정도를 본다

무허가 건축물이라고 해서 항상 보상대상에서 제외되는 것은 아니다. 특히 주거용 건축물의 경우 1989년 1월 24일 당시까지 지어진 무허가 주거용 건축물은 토지보상법 시행규칙의 경과조치에 따라 보상에서 적법한 건축물로 보는 경우가 있다.

또한 토지보상법은 건축물이나 공작물 자체에 대한 보상에서 적법 여부만을 단일한 보상요건으로 삼고 있지는 않다. 사업인정고시 이전에 건축되고 공공사업용지 내 토지에 정착한 지장물인 건물은 통상적으로 적법한 건축허가 여부와 관계없이 손실보상 대상이 될 수 있다는 판례 흐름도 있다.

하지만 주거용이 아닌 위법건축물은 다르게 볼 수 있다. 대법원은 위법의 정도가 관계 법령의 규정이나 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 크고, 객관적으로 합법화될 가능성이 거의 없으며, 거래의 객체로 보기 어려운 경우에는 예외적으로 수용보상 대상이 되지 않을 수 있다고 보았다.

무허가라는 이름 하나보다 중요한 것은 건축 시점, 용도, 위법성의 정도, 합법화 가능성, 사회통념상 거래 가능성이다.

시유지·국유지 위 주거용 건축물도 평가방법은 열려 있다

시유지 안에 있는 주거용 건축물에 대해 대부계약이 있었거나, 이후 대부계약 없이 무상 점유가 이어진 경우에도 쟁점은 단순하지 않다. 회신례에서는 토지보상법 시행규칙 제33조제2항이 건축물이 국·공유지에 위치하는 경우 별도의 평가기준을 정하고 있지 않으므로, 주거용 건축물에 대한 거래사례비교법 적용이 가능할 수 있다고 본다.

즉 국·공유지 위에 있다는 이유만으로 거래사례비교법 적용을 바로 막지는 않는다. 무허가 주거용 건축물 역시 일정한 요건과 경과조치에 따라 보상평가가 가능할 수 있다.

다만 다시 같은 단서가 붙는다. 국유재산법 등 관계법령에서 보상에 제한을 둔 경우, 또는 공익사업과 무관하게 법령 위반으로 이전·철거 조치가 진행 중인 경우에는 보상대상이 아니라고 볼 수 있다.

국유지 위 건축물 보상은 “국유지라서 된다, 안 된다”가 아니라 사용권한, 위법성, 철거절차, 공익사업과의 인과관계를 함께 봐야 한다.

석축·담장·가건물은 공작물 보상과 위법 설치 여부가 함께 움직인다

사용허가 없이 국유지 위에 설치된 석축, 담장, 가건물은 실무에서 특히 애매하다. 형태만 보면 토지에 정착한 물건이거나 공작물로 보일 수 있고, 실제로 이전이나 철거가 필요하다면 보상 논의가 시작될 수 있다.

하지만 무단 설치라는 사정이 있으면 이야기는 달라진다. 관계법령상 원상회복 대상인지, 이미 철거명령이 있었는지, 공익사업 이전부터 위법상태가 문제 되고 있었는지를 확인해야 한다. 만약 공익사업이 아니었어도 법령 위반으로 철거되었을 물건이라면, 보상대상으로 인정되기 어렵다.

반대로 단순히 사용권한이 불명확하다는 사정만으로 곧바로 모든 보상을 배제할 수 있는지도 개별 검토가 필요하다. 물건의 종류, 설치 경위, 사용 기간, 행정청의 관리 상태, 기존 조치 여부에 따라 결론이 달라질 수 있다.

결국 국유지 위 무단 지장물은 보상 여부를 한 문장으로 자르기 어렵다. 현장에서는 해당 물건이 공익사업 때문에 이전되는 것인지, 아니면 원래부터 철거되어야 할 위법 시설인지의 선이 가장 중요하다.

건축물 면적과 부대설비도 평가에서 놓치기 쉽다

건축물의 가액을 원가법으로 평가하는 경우 전기, 난방, 위생설비 같은 부대설비는 보통 별도로 구분해 평가하지 않는다. 건축물의 구성요소로 함께 평가되는 흐름이다.

다만 건축물 소유자와 부대설비 소유자가 다르거나, 구분 평가가 필요한 특별한 사정이 있으면 별도로 평가할 수 있다. 현장에서는 작은 설비 하나가 실제 소유관계에서는 다른 사람의 권리일 수 있어 확인이 필요하다.

건축면적은 건축물 외벽의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 보고, 바닥면적은 각 층 또는 그 일부의 벽, 기둥 등 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 본다. 연면적은 하나의 건축물 각 층 바닥면적의 합계로 계산한다.

이런 면적 기준은 보상평가에서 생각보다 크게 작동한다. 오래된 건물이나 가건물은 실제 사용 면적과 서류상 면적이 다를 수 있기 때문에 현황조사 단계에서 꼼꼼히 맞춰보는 것이 좋다.

보상 여부는 마지막에 사실관계로 결정된다

국유지 위에 무단으로 설치된 지장물은 보상 가능성이 전혀 없다고 단정하기도 어렵고, 반대로 당연히 보상된다고 말하기도 어렵다. 토지보상법은 건축물, 입목, 공작물, 그 밖에 토지에 정착한 물건에 대한 이전비 보상을 원칙으로 두지만, 관계법령상 제한과 위법상태의 정도를 함께 본다.

특히 공익사업과 무관하게 이미 이전이나 철거 조치가 진행되고 있었다면, 그 손실은 공익사업으로 새롭게 발생한 손실로 보기 어렵다. 이 경우 보상대상에서 제외될 가능성이 커진다.

반대로 공익사업 때문에 실제로 이전이 필요해진 지장물이고, 관계법령상 보상 제한 사유가 명확하지 않다면 보상평가의 대상으로 검토될 수 있다. 이때는 원가법, 거래사례비교법, 공작물 평가 기준, 이전 가능성 등을 종합적으로 살피게 된다.

국유지상 지장물 보상은 설치 장소보다 설치 경위, 적법성, 철거절차, 공익사업과의 관계를 함께 정리해야 답이 보인다.

"방 좀 치워!"

아빠의 말을 듣는 순간, 방금 '아, 이제 슬슬 방을 치워야겠다'고 마음먹었던 아이는 갑자기 손가락 하나 까딱하기 싫어진다. TV 채널을 돌리다 "이 프로그램은 폭력성을 포함하고 있으니 청소년의 시청을 금합니다"라는 붉은색 경고 문구를 보면, 왠지 그 프로그램이 더 궁금해진다.

우리에겐 누구나 이런 청개구리 심보가 있다. 하려고 했던 일도 누가 시키면 하기 싫어지고, 하지 말라고 하면 더 하고 싶어지는 이 흥미로운 마음의 정체는 무엇일까?

우리에겐 누구나 청개구리 심보가 있다. 하려고 했던 일도 누가 시키면 하기 싫어지고, 하지 말라고 하면 더 하고 싶어지는 이 흥미로운 마음의 정체는 무엇일까? /게티이미지뱅크

청개구리 심보의 정체, 심리적 반발 이론

심리학에서는 이를 '심리적 반발 이론(Psychological Reactance Theory)'이라는 이름으로 설명한다. 사회심리학자 잭 브렘(Jack Brehm)이 제안한 이 이론은, 인간이 자신의 자유나 자율성을 핵심적인 가치로 여긴다는 전제에서 출발한다. 우리는 스스로 선택하고 행동을 통제할 수 있다고 믿으며 그러고자 하는 강력한 욕구가 있다.

그러므로 누군가가 "이거 해", "저거 하지 마"라고 직접적으로 명령하거나 금지한다면, 우리는 자유가 침해당하거나 위협받는다고 느낀다. 그 순간, 우리는 불쾌한 긴장 상태인 반발(reactance)을 경험하게 된다. 그리고 이 불쾌한 긴장에서 벗어나 자신의 자율성을 되찾고 싶다는 강한 동기가 생긴다.

그 결과는 두 가지로 나타난다. 하나는 지시받은 행동을 일부러 하지 않거나 금지된 행동을 일부러 하는 '행동적 저항'이다. 다른 하나는 강요된 선택지는 매력이 떨어지고 금지된 선택지는 훨씬 더 매력적으로 보이게 되는 '태도적 변화'다. 자녀의 연애를 부모가 격렬하게 반대할수록 두 사람의 사랑이 더 불타오르는 '로미오와 줄리엣 효과'도 이 이론으로 설명할 수 있다.

이것은 단순히 우리가 고집이 세거나 반항적이어서가 아니다. 자신의 통제권을 지키려는 인간의 아주 자연스럽고 본능적인 심리적 방어기제이다.

명령이 아닌 질문, 100년 전의 현명한 처방전

쉽게 공감이 가는 심리적 반발 이론을 생각해 볼 때, 100년 전 데일 카네기가 리더십 원칙으로 제시한 한 문장이 얼마나 놀라운 통찰인지 다시금 깨닫게 된다. 이번 칼럼에서는 데일 카네기 인간관계론 제4부 '리더가 되는 9가지 원칙' 중 네 번째 원칙인 "직접적인 명령 대신 질문을 하라(Ask questions instead of giving direct orders)"을 살펴보고 어떻게 적용할 수 있을지 생각해 본다.

카네기는 "이것을 하세요", "저것을 하지 마세요"라고 말하는 대신, "이렇게 해보는 건 어떨까요?", "이 점에 대해 어떻게 생각하세요?"라고 물으라고 조언한다. 왜 이것이 현명할까? 앞서 설명한 심리적 반발 이론이 그 답을 명확하게 제시한다.

명령은 상대방의 자율성을 정면으로 위협하며 심리적 반발을 유발하는 방아쇠다. 상대방은 명령을 듣는 순간, 내용의 옳고 그름을 따지기 전에 '왜 나에게 명령하지?'라는 감정적 저항부터 느낀다. 그 결과는 마지못해 따르거나, 겉으로만 따르고 속으로는 비판하거나, 혹은 아예 저항하는 것이다.

반면 질문은 정반대의 효과를 낸다. 질문은 상대방의 자율성을 침해하는 것이 아니라, 오히려 '나는 당신의 의견과 판단을 존중합니다'라는 강력한 메시지를 전달한다. 질문받은 사람은 자신이 통제당하는 대상이 아니라, 문제 해결에 함께 참여하는 주체로 인정받는다고 느낀다. 

가령, 직원의 업무 수행 방식에 대해 "그렇게 하지 말고, 무조건 내가 시키는 A 방식으로 하세요"라고 명령하면 직원은 속으로 '왜 내 방식을 무시하지?'라는 반발심을 느낀다.

하지만 "A 방식으로 해보는 건 어때요? 이러한 부분이 더 효율적일 것 같은데, 당신 생각은 어때요?"라는 제안 후 질문은 상대방이 스스로 생각하고 더 나은 방식을 선택하게 한다. 명령은 타의를 강요하지만, 질문은 자의를 끌어낸다.

명령은 상대방의 자율성을 정면으로 위협하며 심리적 반발을 유발하는 방아쇠다. 상대방은 명령을 듣는 순간, 내용의 옳고 그름을 따지기 전에 '왜 나에게 명령하지?'라는 감정적 저항부터 느낀다. /게티이미지뱅크

알면서도 왜 우리는 여전히 명령할까

우리는 이 원칙이 옳다는 것을 머리로는 안다. 심리적 반발을 우리 자신도 매일 경험하며 살고 있지 않은가! 그런데도 우리는 현실에서 얼마나 자주 이 원칙과 정반대로 행동하는지 모른다.

조직의 관리자는 직원이 실수했을 때, "이 방법 말고 저 방법으로 하라고 했잖아요!"라고 다그치기 쉽다. "그렇게 하면 안 된다는 거 몰라요?"라며 질책 섞인 질문을 던지기도 하지만, 그것은 사실상 명령이나 다름없다.

자녀를 키우는 부모는 또 어떤가. 아이가 꾸물거릴 때 "지금 당장 숙제 안 해?"라고 소리친다. 당장 눈앞의 행동을 통제해야 한다는 조바심에 질문할 여유를 잃어버린 순간들이 많을 것이다. 

우리가 이렇게 행동하는 데는 몇 가지 이유가 있다. 첫째는 당장의 효율성이라는 강력한 유혹 때문이다. 많은 리더가 '바쁜데 언제 일일이 질문하고 있나?', '그럴 시간 없다'고 항변한다.

충분히 공감 가는 말이다. 당장 눈앞의 마감이 닥쳤고 성과는 내야 하는데, 질문하고 답을 기다리는 과정은 너무 느리고 답답한 비용처럼 느껴진다. 반면, 그냥 정답을 알려주고 시키는 것은 가장 빠르고 확실한 지름길처럼 보인다.

둘째는 상대방의 잘못을 바로잡으려면 강하고 직접적으로 이야기해야만 그 심각성을 깨닫고 다시는 반복하지 않을 것이라는 잘못된 신념 때문이다. 질문처럼 부드러운 방식으로는 상대방이 문제의 심각성을 제대로 인지하지 못할 것이라 걱정하는 것이다. 강하게 질책하고 명확하게 지시해야만 상대가 정신을 차리고 똑같은 실수를 반복하지 않을 것이라 믿는다.

마지막으로 가장 솔직한 이유는, 우리 자신의 감정 때문이다. 잘못된 것을 목격하는 순간, 실망감, 조바심, 혹은 분노가 치밀어 오른다. 우리는 상대방을 변화시키기 위해 명령하는 것이 아니라, 사실은 나의 불쾌한 감정을 배출하기 위해 소리치고 있는 것일 때가 많다.

하지만 이런 방식은 단기적으로는 복종을 얻어낼지 몰라도, 장기적으로는 아무것도 바꾸지 못한다. 심리적 반발만 키울 뿐이다. 사람은 스스로 이해하지 않으면 진정으로 변화하지 않는다.

카네기의 원칙, 즉 질문하는 방식은 당장에는 조금 돌아가는 것처럼 보일지라도, 훨씬 더 근본적이고 지속적인 변화를 불러온다. 질문은 상대방에게 생각할 기회를 주고, 스스로 해결책을 찾게 하며, 자신의 결정으로 만들어버린다. 사람들은 남이 시킨 일이 아니라 자신이 결정한 일에 기꺼이 헌신한다.

명령형 뇌를 질문형 뇌로 바꾸는 의식적인 연습

그렇다면 이 원칙을 구체적으로 어떻게 실천할 수 있을까? 명령형 뇌를 질문형 뇌로 바꾸는 것은 습관을 바꾸는 일이기에 의식적인 연습이 필요하다.

그 과정은 명령이나 지시가 목구멍까지 차오르는 순간, 일단 멈추는 것에서 시작한다. 잠깐의 멈춤은 우리의 진짜 목표를 다시 설정하게 돕는다. 나의 목표가 상대방을 통제하거나 내 감정을 쏟아내는 것이 아님을 분명히 하는 것이다. '상대방이 스스로 깨닫고 행동을 개선하게 돕는 것', 혹은 '문제를 함께 해결하는 것'이 진짜 목표임을 다시 새겨야 한다.

목표가 분명해지면, 입에서 맴돌던 명령을 질문으로 바꿀 힘과 지혜가 생긴다. 이때 중요한 것은 '왜'라는 질책성 질문이나, 답이 정해져 있는 유도신문이 아니어야 한다는 점이다.

"왜 아직도 시작 안 했어?"라고 다그치는 대신 "이 일을 시작하는 데 혹시 어려운 점이 있어?"라고 묻는 것이 좋다. "내일까지 무조건 끝내"라는 지시 대신 "이 일을 내일까지 마무리하려면 어떤 지원이 필요할까요?"라고 질문하면 상대는 방법을 찾게 된다.

"다시는 이런 실수하지 마"라는 경고 대신 "이번 실수를 통해 우리가 무엇을 배울 수 있을까?", "다음에는 이런 실수를 막기 위해 어떤 방법이 가장 좋을까?"라고 성찰을 돕는 질문을 던지는 요령도 필요하다.

마지막으로, 질문을 던졌다면 경청하고 위임할 차례다. 상대방이 생각하고 대답할 시간을 충분히 주어야 한다. 그리고 그 대답을 진심으로 경청하며, 상대방이 스스로 해결책을 제시했다면 가급적 그 방식을 믿고 맡겨주는 것이다. 설령 그 해결책이 내 방식보다 조금 마음에 들지 않더라도 말이다.

상대방을 진정으로 변화시키고 싶은가? 그렇다면 명령이라는 낡고 쉬운 도구의 유혹을 참고, 대신 질문이라는 가장 강력하고 현명한 열쇠를 사용해 보자. /게티이미지뱅크

 말하는 리더에서 질문하는 리더로

명령은 한 사람을 옳게 만들고 다른 한 사람을 틀리게 만든다. 질문은 두 사람 모두를 문제 해결의 파트너로 만든다. 명령은 자존심을 꺾지만, 질문은 자존심을 세워준다. 

경영학의 아버지라 불리는 피터 드러커는 리더십의 변화를 이렇게 예견했다.

"과거의 리더는 '말하는(tell)' 사람이었다. 미래의 리더는 '질문하는(ask)' 사람이다."

우리는 이미 그가 말한 미래에 살고 있다. 조직의 관리자이든, 가정의 부모이든, 혹은 누군가에게 선한 영향력을 미치고 싶은 동료이든, 누군가의 긍정적인 변화를 끌어내고 싶은 리더의 위치에 있다면 우리의 언어 습관부터 점검해 봐야 한다.

상대방을 진정으로 변화시키고 싶은가? 그렇다면 명령이라는 낡고 쉬운 도구의 유혹을 참고, 대신 질문이라는 가장 강력하고 현명한 열쇠를 사용해 보자. 그 질문 하나가 상대방의 마음을 열고, 스스로 움직이게 만드는 위대한 변화의 시작이 될 것이다.