서울연구원, ‘서울 공사여건 감안한 감리기능 강화 방안’ 보고서 발표감리용역 산출내역서 공개, 설계도서 검토 시간 확보, 감리원 배치기준 전문화 필요감리제도 개선 통해 부실공사 예방 및 민간 감리기능 강화 기대

최근 서울을 비롯한 국내 건설현장에서 부실공사와 안전사고가 계속 발생하고 있다. 이는 기술적 문제가 아니라, 발주·설계·시공·감리 등 건설 전 과정에 걸친 구조적 한계에서 비롯된다. 특히 서울은 복잡한 교통체계, 다층적인 지하시설물, 상시적인 민원 등으로 인해 감리 업무 수행이 까다로운 여건이다. 이로 인해 감리자들은 공정·품질·안전관리라는 본연의 업무에 집중하지 못하고, 과도한 행정업무에 노출되고 있다. 이에 서울연구원은 ‘서울의 공사여건을 감안한 감리기능 강화 방안’ 보고서를 통해 감리 기능 강화를 위한 개선책을 제시했다.

감리는 건축법, 건설기술진흥법, 주택법 등 각각의 법령에서 서로 다르게 정의되고 있다. 법령마다 감리에 대한 용어가 감시, 지도, 확인 등으로 혼용되며, 책임 범위에 대한 해석에도 차이를 유발해 현장에서 혼란을 초래한다. 특히 1993년 건설산업기본법에 건설사업관리(CM) 개념이 도입된 이후, 감리와 건설사업관리의 차이, 역할, 의무사항에 대한 명확한 인식이 더욱 중요해졌다. 그럼에도 감리 업무와 역할에 대한 이해가 부족할 경우, 부실공사로 이어질 수 있다고 보고서는 지적한다.

연구진은 서울시 공공건설공사 감리 업무의 문제점을 ▲감리대가 산정의 모호성 ▲설계도서 검토 시간 부족 ▲감리원 배치기준 마련 미흡 등 세 가지로 지적했다.

먼저, 감리대가 산정의 모호성이다. 서울시는 공공공사 입찰 시 입찰공고, 과업내용서, 사업수행능력 평가 기준, 배치 계획표 등을 제공하고 있으나, ‘감리용역 산출내역서’는 제공하지 않고 있다. 총 용역비는 명시돼 있으나, 제경비·기술료·직접경비 등의 반영 비율은 확인할 수 없다. 보고서는 감리대가 산정의 체계적 기준 마련이 필요하다고 지적했다. 총 용역비는 감리원 수, 등급, 배치 기간 등을 결정하는 핵심 기준인 만큼, 그 적정성과 현실성이 매우 중요하다. 총 용역비가 낮게 책정될 경우 필수 감리 인력 확보가 어려워지고, 이는 감리 품질 저하와 공사 안전관리 취약으로 이어질 수 있다.

또한, 설계도서를 검토할 충분한 시간 부족도 주요 문제 중 하나다. 설계도서 검토는 발주청과 설계자의 의도를 명확히 파악하고, 설계도서와 시공성을 비교·검토해 사전에 사고를 방지하고 품질과 안전을 확보할 수 있는 핵심 단계다. 그러나 서울연구원이 감리자, 공무원, 시공사를 대상으로 실시한 설문조사 결과, 감리기능 강화와 업무 개선이 필요한 단계로 모든 응답자가 ‘설계 검토 단계’를 선택한 것으로 나타났다. 보고서는 “설계도서 검토 시간이 부족한 상황에 대한 제도적 대비가 필요하다”고 지적했다.

마지막으로 지적된 문제는 감리원 배치기준 작성의 미흡이다. 현재는 발주청이 감리원 배치기준을 작성하지만, 입찰공고 이전에 전문 공정별 전문가의 검토 절차가 없어, 부적절하거나 미흡한 기준이 제공되는 사례가 발생하고 있다. 실제로 서울시가 발주한 한 공공공사 감리용역 입찰 사례에서는, 착수 시점에 현장 개설, 설계도서 검토, 행정업무, 착공 지원 및 공사 관리 등 다양한 업무가 요구됨에도 불구하고, 감리단장(책임 건설사업관리 기술자) 한 명의 1개월 근무만 배치 기준에 반영돼 있었다.

공공 건설공사의 감리 기능 강화를 위해, 보고서는 ▲감리용역 대가의 현실화 ▲설계도서 및 시공성 검토 강화 ▲감리원 배치기준의 전문화 등을 제안했다.

우선, 입찰 시 감리용역 산출내역서에 제경비와 기술료의 산출 근거를 명시하고 이를 공개함으로써, 감리 대가의 신뢰성을 높이는 방안을 제시했다. 또 용역 착수 단계에서 감리원을 조기 배치해 설계도서와 시공성 검토에 충분한 시간을 확보하고, 설계 의도에 대한 이해를 바탕으로 시공 과정에서의 품질과 안전 요소를 사전에 점검할 수 있도록 해야 한다고 강조했다. 마지막으로, 입찰 시 제공되는 ‘감리원 배치기준’의 작성 과정을 보다 합리적이고 전문적으로 개선함으로써, 감리용역사의 입찰 금액 산정의 기준을 명확히 하고, 낙찰 이후 예산 편성 및 감리 인력 배치의 적정성을 보장해야 한다고 밝혔다.

서울연구원은 “공공성과 전문성을 강화하는 방향으로 감리제도를 개선한다면 부실공사 예방에 도움이 될 것”이라며 “공공부문의 역할이 확대될 경우 민간 건설공사의 감리 기능도 함께 강화될 수 있을 것”이라고 설명했다.

1분기 공공공사 수주 9조1000억원…2023년 3분기 이후 최저

올해 SOC 예산 전년比 2.6% 감소

건설사들 “공공공사 줄어 침체기 고통 커져”

올해 1분기 주택정비사업을 중심으로 민간 공사 수주가 증가했지만 사회간접자본(SOC) 예산 삭감, 발주지연 등의 여파로 공공공사 수주는 10조원 이하로 하락하는 등 침체에 빠졌다.

서울 시내 아파트 신축 현장 모습. /연합뉴스

25일 건설산업연구원이 발표한 ’2025년 3월 건설 수주 현황’에 따르면 올해 1분기 전체 건설 수주액은 36조5000억원으로 전년 동기(39조원) 대비 6.4% 감소했다. 다만 공종별로 민간 수주는 27조6000억원으로 전년(26조2000억원) 대비 5.3% 증가한 반면 공공 수주는 9조1000억원으로 전년(12조9000만원) 29.4% 감소했다. 공공 수주는 지난 2023년 3분기 9조1000억원을 기록한 이후 1년 6개월 만에 10조원 이하를 기록했다.

민간부문은 재개발·재건축, 도시정비사업 수주가 활발하게 이뤄지면서 상승세를 보였다. 건설사 상위 10곳(시공능력평가 기준)의 올해 1~4월 정비사업 수주액은 14조7122억원을 기록했다. 이는 지난해 연간 수주액(27조8702억원)의 절반을 초과한 액수다. 중견 건설사들도 가로주택 등 소규모 정비사업을 적극적으로 수주하면서 주택 정비사업에 집중하는 모습이다.

반면 공공 수주는 가장 큰 비중을 차지하는 토목 부문이 지난해 9조2000억원에서 5조1000억원으로 44.6% 급감했다. 비주택 부문도 11.5% 감소한 2조3000억원을 기록헀다. SOC 사업 예산 축소와 집행 지연 탓에 감소했다는 지적이 나온다. 정부는 올해 SOC 예산을 25조5000억원으로 지난해(26조1000억원)보다 3.6% 줄였다.

특히 건설사들은 공사비 현실화가 아직 명확하게 이뤄지지 않아 공공공사 사업성이 부족하다는 반응이다. 또 공사비는 적은데 통상적인 토목공사는 공사 난도가 높아 리스크가 크다고 지적했다.

한 대형건설사 관계자는 “최근 경기 침체로 일감이 부족하지만 공사비가 급격히 오르면서 투입 비용이 큰 SOC 사업에 무리하게 뛰어들 건설사는 없다고 봐야 한다”고 했다.

조기 대선 정국에 발주가 줄어든 것도 영향을 미쳤다. 정부가 건설경기 회복을 위해 조기발주 등에 나섰지만 현장에서는 예산 집행에 소극적인 모습을 보이면서 공공사업 발주가 지연되고 있다. 조달청에 따르면 지난 3월 한국토지주택공사(LH)로부터 의뢰받아 집행한 시설공사 발주 물량은 단 7건이다. 4월에는 이보다 적은 1건이었다. LH 물량뿐 아니라 공공공사 발주가 전체적으로 감소했다. 이달 조달청이 발주하는 공공 시설공사 물량은 8420억원 규모로 전년 동기(3조5132억원) 대비 63% 감소했다.

한 대형건설사 관계자는 “공공공사 부문이 확대될 것이라는 기대감이 있으면 건설사들도 걱정이 덜 할텐데 대선 이후 상황을 예측할 수 없어 막연하게 기다릴 수밖에 없다”고 했다.

또 다른 건설사 관계자는 “시장 침체기일수록 공공공사가 민간공사보다 안정적이라는 장점이 있는데 이렇게 발주가 늦어지면 침체기 고통이 더 커질 뿐”이라고 했다.

이 같은 상황에 대한건설협회는 이날 국토교통부와 기획재정부에 SOC 예산으로 올해 3조원 규모 2차 추경 편성과 내년도 30조원 이상의 예산 편성을 제안하기도 했다.

지난달 현장 감리 중에 원수급자가 하도급업체와 구두로만 계약을 진행한 사실을 발견했다. 2024년 개정 표준하도급계약서가 배포된 지 반년이 지났지만, 현장에서는 여전히 구버전 서식을 쓰거나 아예 서면 계약 없이 공사를 시작하는 경우가 적지 않다.

2024년 개정의 핵심 배경과 적용 범위

국토교통부는 2024년 초 건설산업기본법 시행령 제34조 및 하도급거래 공정화에 관한 법률(이하 하도급법) 제3조의 취지를 반영하여 표준하도급계약서를 전면 개정하였다. 이번 개정은 공공공사뿐 아니라 민간 건축공사에도 권장 적용된다. 공사금액 1억 원 이상의 전문공사 하도급 계약에는 서면 계약이 의무이며, 발주자·원수급자·하수급자 3자 간 계약 관계를 명확히 규정하는 조항이 강화되었다. 특히 건설산업기본법 제29조에 따라 하도급 계약은 도급 계약 체결일로부터 30일 이내에 발주자에게 통보해야 하며, 이를 위반할 경우 영업정지 또는 과태료 처분 대상이 된다.

주요 변경 조항 — 대금 지급 및 계약 단가 조정

2024년 개정판에서 가장 눈에 띄는 변화는 하도급 대금 지급 기한과 단가 조정 절차의 명문화다. 하도급법 제13조에 따라 원수급자는 발주자로부터 기성금을 수령한 날로부터 15일 이내에 하수급자에게 하도급 대금을 지급해야 한다. 개정 계약서는 이 기한을 계약서 본문 제8조에 명시하고, 지연 시 연 15.5%의 지연이자를 자동 적용하도록 조항을 추가했다. 또한 자재비·노무비 급등 상황에 대응하기 위해 공사비 변동 폭이 3% 이상일 때 단가 조정 협의를 의무화하는 조항(개정 제12조)이 신설되었다. 이는 2023년 이후 반복된 자재비 분쟁을 제도적으로 해소하려는 조치다.

실무자가 놓치기 쉬운 함정 — 계약 보증과 선급금 조항

현장에서 가장 자주 분쟁이 발생하는 지점은 계약 이행 보증과 선급금 반환 조항이다. 개정 계약서 제6조는 하수급자가 계약금액의 10% 이상을 선급금으로 수령할 경우 반드시 선급금 보증서를 제출하도록 규정한다. 그런데 소규모 전문업체들은 보증 수수료 부담을 이유로 이 조항을 생략하거나 특약으로 배제하려는 시도를 한다. 이때 원수급자가 이를 묵인하면 하도급법 제6조 위반이 될 수 있다.

실제 사례: 경기도 소재 근린생활시설 현장에서 원수급자가 하수급자의 요청으로 선급금 보증서 제출 의무를 특약으로 삭제했다가, 하수급자 부도 후 선급금 1,800만 원을 전액 손실 처리한 사례가 있었다. 하도급 분쟁조정위원회에서도 원수급자의 과실 책임을 50% 인정하였다.

또한 계약이행보증서 제출 시기를 계약 체결 후 10일 이내로 명시한 조항도 실무에서 자주 누락된다. 보증서 없이 공사를 선착공하면 원수급자가 발주자로부터 계약해지 통보를 받는 근거가 될 수 있으므로 주의가 필요하다.

하도급법 위반 유형과 제재 수위

공정거래위원회 및 국토교통부는 하도급 계약 관련 위반 행위를 크게 세 가지 유형으로 분류한다.

특히 공공공사에서 부당 단가 인하가 적발될 경우 건설업 등록 말소까지 이어질 수 있다. 2024년 국토교통부 감사 자료에 따르면 하도급 관련 위반 적발 건수의 약 42%가 서면 계약 미비 또는 계약서 교부 지연에 해당했다.

지금 당장 실행할 수 있는 체크리스트

• 국토교통부 2024년 최신 표준하도급계약서 서식(국토교통부 공식 홈페이지 게시 파일 기준)으로 계약서를 교체하였는지 확인한다.
• 하도급 계약 체결 후 30일 이내에 발주자에게 통보하는 일정을 공정표에 별도 항목으로 등록한다(건설산업기본법 제29조).
• 선급금 지급 전에 반드시 선급금 보증서 원본을 수령하고 계약서 부속서류로 편철한다.
• 기성금 수령일을 별도 대장에 기록하고, 수령일 기준 15일 이내 하도급 대금이 이체되었는지 매 기성마다 확인한다(하도급법 제13조).
• 자재비·노무비 변동률을 월 단위로 모니터링하여 3% 이상 변동 시 즉시 단가 조정 협의 절차를 개시하고 협의 내용을 문서화한다.